Por: Marcelo Machado Carvalho
O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Ao tratarmos da introdução do Município na Carta Política pátria, mister se faz tecermos considerações a sua autonomia político-administrativa.
Nesse particular, em relação à autonomia conferida aos Municípios pela Carta Republicana de 1988, José Afonso da Silva coloca que:
“A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades: a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração da lei orgânica própria; b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras municipais; c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva ou suplementar; d) Capacidade de auto-administração [administração própria, para manter e restar os serviços de interesse local]”.
Com efeito, ao elevar o Município a ente da Federação em seu artigo 1º a Carta Constitucional além de inovar o Federalismo, conferiu-lhe autonomia, preconizada, em seus artigos 18, 29 e 30, outorgando-o a faculdade de gerir seus próprios interesses, com respeito à Constituição Federal e do respectivo Estado-membro.
Destarte, o Município constitui-se como unidade territorial dos Estados-membros, mostrando-se como entidade político-administrativa com personalidade própria, dotado de autonomia política outorgada pelos artigos 18 e 29 da Carta Constitucional, que é a capacidade de auto-organização e autogoverno, sendo traço característico o poder de escolher seus próprios dirigentes sem a ingerência de outro ente da Federação, não havendo, mais, nesse sentido restrições à autonomia do Município.
É, contudo, dotado de autonomia administrativa deferida pelo artigo 29 da Constituição Republicana, que é a capacidade de gerir seus negócios, podendo criar, entretanto, conselho de política de administração, respeitados os princípios Constitucionais e normas superiores sem a intervenção de seu respectivo Estado-membro, ressalvada as exceções constitucionais dispostas no artigo 35.
Nesse particular, as normas da Constituição Federal acerca da autonomia Municipal se dirigem unicamente à limitação de o Estado-membro impor norma ao Município como se fazia anteriormente, podendo, o Município editar suas próprias normas dentro de sua localidade.
Todavia, é relevante ressaltar que a competência legislativa do Município não se apresenta com maior ou menor importância quando confrontadas às normas editadas pelos demais entes da Federação, tendo cada um destes sua esfera de atuação legislativa, sendo este, senão, o entendimento exposto por Fernanda Dias Almeida, quando salienta:
“Afastando-se, em parte, da técnica tradicional, a Constituição de 1988 não limitou a demarcar a área das competências municipais circunscrevendo-as a categoria genérica dos assuntos concernentes ao peculiar interesse do Município. Foi mantida, sim, uma área de competências privativas não enumeradas, à medida que os Municípios legislarão sobre assuntos de interesse local [art. 30, I]. Mas o constituinte optou – a aqui está à diferença em relação à técnica anterior – por discriminar certas competências municipais exclusivas em alguns dos incisos do art. 30 e em outros dispositivos constitucionais. Destarte, pode-se dizer das competências reservadas dos Municípios, que parte delas foi enumerada e outra parte correspondente a competências implícitas, para cuja identificação o vetor será sempre o interesse local”.
Destarte, conferiu-lhe também a Carta Magna, em seus artigos 30, Inciso III, e 145, caput, o poder de instituir e arrecadar tributos de sua competência, ou seja, assentando-se a autonomia financeira do Município.
Nesse particular, é competência exclusiva do Município por força do artigo 156 da Carta Magna, os tributos relacionados à propriedade predial territorial urbana, transmissão inter vivos, sobre serviços de qualquer natureza, fixando suas alíquotas. Entretanto, consoante dispõe o artigo 149, § 1º da Carta Republicana, os Municípios podem ainda criar fundos previdenciários em benefícios de seus próprios servidores, instituindo contribuições há serem cobradas dos mesmos.
É bom frisar que a autonomia financeira não confere ao Município o poder de criação de novos tributos e, sim, a instituição e arrecadação dos tributos de sua competência definidos expressamente pela Carta Federal e já mencionados.
Todavia, é dado ao Município dispor sobre taxas, como prevê a Carta Magna em seu artigo 145, Inciso II, que devem ser instituídas em razão do exercício do poder de polícia, serviços prestados ou postos à disposição do munícipe-contribuinte e a contribuição de melhoria em relação a obras públicas.
Ainda, pertence ao Município, nos termos do artigo 158 da Carta Federal, em relação à distribuição de rendas parte do produto de arrecadação sobre renda e proventos sobre a propriedade territorial rural, parte na arrecadação do imposto do Estado sobre propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios, imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de transportes interestadual, intermunicipal e de comunicação.
A seu turno, fazendo parte integrante do princípio da redistribuição de rendas, o artigo 161, Inciso II da Carta Republicana, regulamentado pela Lei Complementar nº. 91 de 22 de dezembro de 1997, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre os entes da Federação, instituiu o Fundo de Participação dos Municípios. Temos ainda, os casos dos Municípios considerados como Estância de qualquer natureza, que recebem mais um auxílio do respectivo Estado-membro através do Fundo de Melhorias das Estâncias. Assim, conta o Município com outras fontes de renda e consequentemente maior poder econômico.
Destarte, o Município possui ainda o dever de implementar os programas sociais criados pela União e seus respectivos Estados-membros, complementando tais legislações em relação as suas peculiaridades locais.
De qualquer sorte, no exercício de suas atribuições, o Município atua com absoluta igualdade de condições com os demais entes da Federação, independendo seus atos de autorização ou ratificação de qualquer outra entidade estatal.
DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA CONSTITUCIONAL
Princípios são normas que exprimem a base das regras deles derivadas e posto no sistema para orientar suas aplicabilidades.
Em suma, os princípios são norteadores do exercício da atividade pública em nosso EstadoDemocrático de Direito, cujos quais devem ser na integra respeitados e seguidos.
Assim trazemos para ilustrar, o acima citado, a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, senão vejamos:
"Princípio já averbamos - é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo sistema de comandos. É a mais grave de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra".
Com efeito, a Carta Magna, a exteriorização dos princípios que a consolida, é a lei fundamental de uma sociedade organizada, a base da estrutura do Estado e o instrumento que assegura a manutenção do Estado de Direito, merecendo máximo respeito ante o Ordenamento Jurídico.
Nela deve se encontrar a fórmula de organização da sociedade, os direitos, deveres e garantias de seu povo, a prescrição de elaboração das leis e as prestações estatais.
Nesse particular, José Afonso da Silva assim explica:
“A constituição é algo que tem, como forma, um complexo de normas [escritas ou costumeiras]; como conteúdo, a conduta humana motivada pelas relações sociais [econômicas, políticas religiosas, etc.]; como fim, a realização dos valores que apontam para o existir da comunidade; e; finalmente, como causa criadora e recriadora, o poder que emana do povo”.
Em sendo, a norma basilar da sociedade, que regula o processo de criação das leis, necessariamente deve estar em um plano hierárquico superior às suas criações.
Nesse sentido, idealizado por Hans Kelsen, a teoria do escalonamento do ordenamento jurídico, criando hipoteticamente uma pirâmide e colocando a Constituição em seu ápice, foi recebida por nosso sistema Constitucional em seu artigo 59, compreendendo e elaborando o processo legislativo pátrio às emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Desta forma, destacamos o seguinte trecho da obra de Kelsen:
“O Ordenamento jurídico não é, portanto, um sistema jurídico de normas igualmente ordenadas, colocadas lado a lado, mais um ordenamento escalonado de várias camadas de normas jurídicas. Sua Unidade se deve à conexão, que acontece porque a produção e, desta forma, a validade de uma reverte para a outra”.
Assim, Kelsen expôs ao Mundo que o sistema jurídico de uma sociedade deve ser uma unidade em estrita harmonia, ou seja, a validade de uma norma produzida esta condicionada a sua conexão direta com a norma que a produziu, sob pena de incorrer em invalidade, trazendo insegurança ao sistema.
Destarte, estando então a Constituição no mais alto nível hierárquico, qualquer norma que dela decorrer e que contra ela venha a se chocar ou superá-la, estará eivada de vício de inconstitucionalidade, devendo ser excluída do Ordenamento Jurídico.
Assim vemos que a Carta Magna é a lei superior e nenhuma outra poderá contrariar suas disposições, desta forma, esta superioridade em relação a outras normas traduziu-se no que conhecemos por princípio da Supremacia da Constituição, que em síntese é o responsável para harmonização do Ordenamento Jurídico.
Todavia, por estarmos no plano do direito, dirigido por homens, estamos sujeitos a falhas que podem levar a produção de uma norma incompatível com a Constituição, tanto quanto em sua forma, quanto em conteúdo.
Nesse sentido, a própria Carta Constitucional prevê instrumentos para sua defesa quando da ocorrência supracitada, sobre os quais teceremos sucintos comentários.
Na defesa direta da Constituição em face de uma norma conflituosa a seus postulados e disposições, temos o Controle de Constitucionalidade, instituído pela Carta Magna em seu artigo 103, quanto a unidade e harmonização do sistema Constitucional, que determina o processo de Constitucionalidade ou Inconstitucionalidade da norma objeto da apreciação, determinando assim, se a mesma deve ficar no Ordenamento Jurídico quando constitucional ou ser excluída do mesmo quando inconstitucional.
Não obstante, a Carta Política instituiu para a defesa de direitos e garantias individuais certos instrumentos denominando-os como: Mandado de Segurança, Habeas Corpus, Habeas Data, Mandado de Injunção e a Ação Popular.
Todavia, existem vários dispositivos na própria Constituição que destacam sua Supremacia, quanto aos sujeitos de Direito Público interno, seus agentes e o próprio Supremo Tribunal Federal, seu perpétuo guardião e cúpula do Poder Judiciário pátrio. Tendo, então, o papel de guardião da Constituição, cabe-lhe julgar a ação declaratória de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual perante a Constituição Federal inclusive por omissão, o recurso extraordinário interposto contra decisões que contrariarem dispositivo constitucional, ou declararem a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal ou julgarem válida lei ou ato do governo local contestado em face da Constituição, o mandado de injunção contra o Presidente da República ou outras autoridades federais, para a efetividade dos direitos e liberdades constitucionais e a Argüição de descumprimento de preceito fundamental.
O princípio da Supremacia da Constituição é, portanto, como a pedra fundamental para todo o sistema organizacional de uma sociedade nos dias atuais, colocando-se no ponto mais alto da hierarquia legislativa, estando todos os Poderes estatais e membros da sociedade a ele submissos, sendo visto tal princípio em uma simples confrontação da Carta Constitucional com qualquer outra norma válida e existente no sistema Jurídico de qualquer sociedade, cuja qual, tenha instituído para si o direito em sua forma positiva.
PRINCÍPIOS SENSÍVEIS
Como já tratado, os princípios são regras norteadoras da vida em sociedade.
Nesse particular, existem em nossa Carta Constitucional certos princípios que merecem tratamentos diferenciados, dentre eles os chamados princípios sensíveis, muito embora a Carta Constitucional não os denomine assim, porém, incontestavelmente os protegeu.
Todavia, como a própria terminologia se auto-define, esses princípios Constitucionais são realmente sensíveis, que ao mínimo toque enseja medidas drásticas para seus resguardos.
Destarte, a Constituição deu aos princípios sensíveis tamanha importância que a violação desses princípios é passível de controle concentrado de constitucionalidade pela via interventiva no ente Federado, de forma que sua autonomia federativa poderá ser suspensa enquanto perdurar a medida interventiva.
Essa intervenção é medida que se impõe como defesa da Federação com a precípua finalidade de garantir o equilíbrio federativo em razão de situações que possam comprometer a unidade Federativa como um todo.
Os princípios sensíveis encontram-se, elencados no artigo 34 em seu Inciso VII do texto Constitucional, os quais dizem respeito estritamente à intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal para assegurar a observância da forma republicana, sistema representativo e regime democrático, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, prestação de contas da administração pública, direta e indireta e aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
A seu turno, a intervenção por violação dos princípios sensíveis é realizada por decreto do Presidente da República, cabível somente após declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal do ato impugnado ou por provocação do Procurador-Geral da República. Todavia, não será decretada a intervenção se a suspensão do ato importar no restabelecimento da normalidade no Estado.
Por sua vez, não podemos deixar de tecer comentários acerca da intervenção nos Municípios, que se dá na forma do artigo subseqüente [artigo 35 Carta Política], ao supracitado por seu respectivo Estado-membro quando aquele deixar de pagar, sem motivo de força maior, nos dois anos consecutivos a dívida fundada, não forem prestadas contas devidas e não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal para manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
Por contarem com tratamento especial pelo Constituinte, estes preceitos constitucionais devem estar presentes, na íntegra, na Constituição do Estado-membro, como normas de repetição obrigatória a fim de condicionar sua legitimidade intervencional, não podendo, o Estado-membro em seu texto constitucional ampliá-los ou restringi-los.
Em suma, a autonomia municipal não é absoluta e se apresenta com certa limitação, tendo o Estado-membro a possibilidade excepcional de intervir no Município, através de um instrumento jurídico-político, para controlar essa autonomia, quando seu exercício resultar em afronta ao texto Constitucional restaurando a regularidade administrativa.
PRINCÍPIO DO INTERESSE LOCAL
A Constituição Federal reservou ao Município em seu artigo 30, Inciso I, competência para legislar sobre assuntos de interesse local, ocupando papel central no conteúdo da autonomia Municipal. Todavia, o conceito de interesse local desde a promulgação da Carta Política, continua sem um esclarecimento satisfatório. Assim, trazemos o magistério de Vladimir Passos de Freitasquando retrata: “O subjetivismo da expressão [interesse local] origina as mais atrozes dúvidas. E, apesar dos anos passados da promulgação da nova Constituição, ainda não se definiram a doutrina e a jurisprudência”.
Tentando objetivar o tema, o interesse local deve ser entendido como a exteriorização através da vontade política do Município, sendo sua lei reflexo do anseio da comuna mediante ato dos legisladores eleitos pelo povo da localidade.
A seu turno, Roque Antônio Carrazza entende por interesse local:
“[...] tudo aquilo que o próprio Município, por meio de lei, vier a entender de seu interesse”. E conclui, “[...] interesses dos municípios são os que atendem, de modo imediato, às necessidades locais, ainda que com alguma repercussão sobre as necessidades gerais do Estado ou do País”.
Já Celso Ribeiro Bastos assim o define: “Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais”.
Por fim, Alexandre de Moraes esclarece tal princípio da seguinte forma:
“Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem respeitos mais diretamente as necessidades imediatas dos municípios, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional [Estado] ou geral [União], pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, ‘é inegável que mesmo atividade e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios como transporte coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional’”.
Destarte, cediço ante a sistemática da Constituição que ao Município não é permitido inovar na Ordem Jurídica, invadindo competências de outrem. Desta feita, necessário se torna identificar quais podem ser esses assuntos de interesses locais, iniciando pela identificação do rol de assuntos que competem a União e aos Estados-membros, estes previstos na Carta Magna e também na Constituição do respectivo Estado-membro.
Nesse sentido, Pinto Ferreira afirma que:
“Os Municípios estão dotados de todos os poderes inerentes à faculdade de dispor sobre tudo aquilo que diga respeito aos interesses locais. [...] É verdade que o conceito de interesse local tem certa imprecisão, pois o interesse local se reflete sobre os interesses regionais ou nacionais, visto que o benefício acarretado a uma parte do todo melhora o próprio todo”.
Com efeito, necessário se faz também identificar se o assunto em questão está reservado à competência privativa ou comum, se será tratada por lei federal ou estadual e qual sua conjugação com o interesse local, tendo em vista poder haver um liame entre aquilo que é da esfera do interesse local, estadual e federal.
Temos que as orientações de Paulo Régis Rosa da Silva possuem forte fundamento na solução da problemática da definição do que se devem encaixar em matéria de interesse local, agregando a competência do ente municipal aqueles assuntos que não extrapolem seus limites físicos.
Nesse particular, por força de disposição Constitucional pode o Município suplementar legislação federal ou estadual no que couber, [Artigo 30, inciso II] estando, assim, autorizado a complementar essas normas, cabendo-o realizar os devidos ajustes às necessidades e particularidades locais.
De outra parte, evidentemente, não tem qualquer primazia a legislação federal ou estadual quando o tema em questão estiver fulcrado no estrito interesse local, ou seja, invadindo campo de competência Municipal, restará eivada de inconstitucionalidade. Nesses parâmetros, destacamos os ensinamentos de Victor Nunes Leal quando leciona:
“Segundo a primeira, os poderes municipais expressos e exclusivos afastam qualquer outra competência, seja federal, seja estadual. Lei federal ou estadual que disponha sobre matéria da competência expressa e exclusiva do município não é válida, por infringir a Constituição. É lei exorbitante da competência do poder que a promulgou. Não pode produzir efeito”.
Todavia, o conceito de interesse local, como já relatado não possui esclarecimento condizente, sendo a doutrina nesta questão unânime. Entretanto, podemos destacar alguns assuntos que possuem estrita ligação para com a competência municipal em razão do princípio do interesse local, senão vejamos:
Serviços Públicos Prestados pelo Município
A Carta Magna preconizou em seu artigo 30, inciso V, diante a autonomia municipal, que a organização e prestação dos serviços públicos de interesse local serão realizadas pelo Município que atuará diretamente ou indiretamente por seus concessionários e permissionários, respeitado sempre o princípio da estrita legalidade.
Em sentido lato, serviços públicos são aqueles que prestados pelo Estado ao particular.
Trazendo a noção de serviço público, Celso Antônio Bandeira de Mello nos presenteia da seguinte forma: “[...] oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível pelos administrados [...]”.
Desta feita, além dos serviços públicos constitucionalmente previstos, como ensino pré-escolar e fundamental, serviços de saúde e transporte coletivo, pode-se incluir dentro deste conceito, aqueles que com natureza típica do exercício do poder de polícia, mormente fiscalizar, aprovar e alterar projetos de edificações, editar planos de urbanismo, regulamentar logradouros públicos, legislar sobre organização do comércio, indústria, funerário, dentre outras funções que possuem natureza local.
Em estrita referência ao tema abordado, tem o Município o poder-dever de regulamentar o funcionamento de estabelecimentos comerciais, bem como o zoneamento com fixação de área própria onde poderão ser instalados comércios. Todavia, não compete ao mesmo estabelecer distância mínima entre os estabelecimentos do mesmo ramo comercial sob pena de invadir competência que não é sua.
Nesse particular, a doutrina e jurisprudência pátria são unânimes em atribuir essa competência ao Município, em razão de sua autonomia constitucionalmente conferida.
Não obstante, o Município não está, em razão de disposição constitucional, obrigado a prestar diretamente todos os serviços públicos que pretenda colocar à disposição dos munícipes, tendo então, o Município competência para, através de lei local, delegar a prestação de certo serviço público, respeitando, obviamente, os preceitos constitucionais do artigo 175 da Carta Republicana.
Tratando do mesmo tema em relação à aplicação da lei 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 em âmbito municipal, Ivan Barbosa Rigolin assim se posiciona:
“Dessa forma, a Constituição, que não mencionou que ‘a lei complementar disporá’ ou que ‘a lei federal disporá’ – o que procedeu em inúmeros outros momentos e através dessa técnica estabeleceu a regra interpretativa – deixou livre o terreno, o campo ou a competência para que uma lei local, estadual, municipal ou distrital discipline, para o seu âmbito local específico, esse assunto de concessões e permissões de serviço público”.
Sabemos que o debate é antigo e polêmico, porém, partilhamos do entendimento de que a letra da Lei 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 expressamente traz o ente municipal em seu dispositivo, traçando nada mais, nada menos, do que a regra geral para assim, se entender conveniente o Município, delegará a consecução de serviço público suplementando a norma supracitada em seu interesse.
Interpretações diversas não devem prosperar, tendo em vista que a própria norma federal deu ao Município competência à suplementação normativa quanto a seu peculiar interesse, quando assim dispôs:
“Artigo 1º - Lei 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 – Omissis. Parágrafo único – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços”.
Temos então, que compete exclusivamente ao Município a decisão quanto à delegação por permissionários ou concessionários, sempre por licitação, dos serviços públicos que entender necessários em seus limites territoriais e da forma como desejar, respeitando, todavia, as normas gerais em seu mínimo indispensável à realização dos fins Constitucionais.
Continuando acerca da competência suplementar municipal, é sabido que as normas que regulamentam relações urbanísticas são de competência da União, conforme artigo 24, Inciso I da Carta Magna, e, por força do artigo 30, Inciso II da mesma Carta cabe ao Município suplementá-las em relação a seu interesse local.
Nestes termos, a competência municipal é supletiva, ou seja, deve respeitar o mínimo redutível traçado pela legislação federal. Nesse particular, temos como norma geral o Estatuto das Cidades, lei n.º 10.257 de 10 de julho de 2001, fixando diretrizes na política urbana quanto ordenação do desenvolvimento das cidades, competindo ao Município, em seu interesse local, elaborar sua política urbana em um plano diretor sem conflitar-se com a norma federal.
Trata-se na verdade de uma uniformização nacional do crescimento que ora se faz desordenado das cidades, dada a preocupação geral ocasionada pelos agravamentos dos problemas urbanos de degradação do meio ambiente, este em seu sentido amplo.
Assim, deve o Município quando do exercício de seu poder de polícia na fiscalização do seu crescimento, na aprovação de parcelamento do solo e outros temas que reflitam a preocupação urbanística, ater-se às normas gerais editadas pelo ente competente.
De outra sorte, por força Constitucional compete a todos os entes da Federação a proteção do meio ambiente, combate à poluição e preservação das florestas, flora e fauna, sendo que a competência legislativa é concorrente a União, Estados e Distrito Federal, mesmo sabendo-se que o Município possui elevado interesse na proteção ambiental dado a proximidade deste como seu povo.
Todavia, como cediço, a competência municipal em âmbito de meio ambiente é de suplementar as normas federais e estaduais, sendo, óbvio que para isso terá o Município de legislar sobre a matéria em sua autonomia, que por via de conseqüência deve estar em consonância com as normas estaduais e federais. Isto se dá, tendo em vista que o interesse à proteção do meio ambiente, tema tão em voga hodiernamente, é geral, não somente à nação brasileira, como a todo planeta, haja vista as alterações climáticas e ocorrências nos últimos anos.
Destarte, em estudo realizado por Antônio José de Mattos Neto, este assim se posiciona:
“A competência municipal para legislar sobre meio ambiente é traçada a partir da conjugação do interesse local com o caráter suplementar que lhe empresta o constituinte para suprir ou complementar a lei federal ou estadual”.
Nesse particular, dada a proximidade existente entre o Município e o meio ambiente que o circunda e a possibilidade do ente político local, com auxílio da participação popular, a proteção ambiental encontra forte resultado se praticada pelo próprio Município, dadas às proporções das normas estaduais e federais, tendo em vista que o interesse quanto ao meio ambiente não diz respeito tão-somente a uma localidade, mas diz respeito também a um interesse regional e nacional.
Outro tema de relevante interesse do ente municipal é a disciplinação do trânsito nas vias e logradouros urbanos, senão vejamos:
A Constituição Federal disciplinando a matéria de trânsito prevê que a competência é privativa da União quanto à legislação de trânsito e transporte.
De outra maneira não o é, haja vista a lei 9.503 de 23 de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro. Contudo, esta norma confere aos Municípios a organização do trânsito em seu território no que tange a seu interesse local.
Destarte, cabe então ao Município, em seu peculiar interesse, sempre através de lei municipal suplementar a norma geral, definindo o tráfego urbano, estacionamento, limites de velocidades, semáforos, sinalizações eletrônicas, etc.
Nesse particular, Sandra Krieger Gonçalves Silva assim preleciona:
"Os Municípios não podem ser privados da competência que lhes é garantida para dispor sobre seus bens públicos – vias e logradouros – sob o argumento de que a autonomia a estes conferida em matéria de trânsito se subsume tão somente a um mero executor das normas federais acerca da matéria”.
Desta feita, podem e devem os Municípios, respeitadas as legislações pertinentes, criar em seu âmbito de atuação os respectivos órgãos executivos de trânsito, com a incumbência de gerir os interesses do Município, em matéria de trânsito, o tráfego nas vias e logradouros públicos.
CONCLUSÃO
O homem sempre foi fascinado pelo poder e, contemporaneamente nenhuma manifestação em sua busca [poder] acontece, senão, através do poder político traduzido nos governos dos Estados. Nesse particular, trazemos o ponto de vista de Max Weber conceituando poder como a probabilidade de alguém, apesar de toda a resistência e sob qualquer fundamento, impor a própria vontade dentro de uma relação social.
Impende concluir, que o poder buscado pelo ser humano se define basicamente no poder de direção da entidade estatal.
Mister ressaltar, que o início dessa busca pelo poder Político se dá em âmbito municipal, através do governo dos Municípios, que atualmente é o centro orgânico do Estado, é nele que vemos a vida, as relações familiares, religiosas, sociais, políticas e econômicas, desta feita, à sua épocaAntónio Sardinha já o dizia:
“Essa restauração do nosso antigo Município equivale a considerá-lo não como uma simples função administrativa, mas como um centro de vida própria, espécie de unidade orgânica, abrangendo todas as relações e interesses dos seus convizinhos, desde o ponto de vista familiar e económico até ao ponto de vista cultural e espiritual”.
Em relação à doutrina pátria, José Alfredo de Oliveira Baracho diz:
"A existência na Federação brasileira de três esferas de governo, que são a federal, a estadual e a municipal, gera a distribuição de encargos e serviços, nas três áreas de competência, mas gera, também, particularidades no que toca à definição institucional e constitucional dos entes destacados".
Com maestria, Aléxis de Tocqueville esclareceu há anos, que é no Município que reside à força democrática usando as seguintes palavras:
“É na comuna que reside a força dos povos livres. As instituições municipais estão para a liberdade como as escolas primárias estão para a ciência: põem-na ao alcance do povo. Sem instituições comunais, uma nação pode dar-se um governo livre, mas não tem o espírito de liberdade”.
Com esse espírito, a Carta Constitucional de 1988 rompeu a tradição de que os Municípios eram tão-somente entes descentralizadores dos Estados-membros, constituindo-os, então, em peças imprescindíveis à organização da própria Federação.
Concedeu aos entes da Federação, autonomia para gerirem por si próprios seus relevantes interesses, que certamente traz maior eficiência, agilidade e responsabilidade à gestão pública, pois aproxima o Estado do cidadão.
Todavia o assunto não é novo, a autonomia conferida aos Municípios está na base do princípio republicano, sendo um dos mais importantes princípios do nosso atual direito público, que nos ensinamentos de Geraldo Ataliba tem a seguinte conotação:
"Posta a autonomia municipal como princípio constitucional dos mais eminentes - ao lado da forma republicana representativa e democrática [art. 34, VII, ‘a’] e da independência dos poderes [inciso IV] –, protegido pela mais drástica das sanções institucionalmente previstas [a intervenção federal, art. 34], é, no Brasil, ingrediente necessário e ínsito da própria república; é decorrência imediata e indissociável do princípio republicano".
Vemos, entretanto, que essa autonomia se consagra no princípio do interesse local inserido na Carta Republicana e afirmado alhures, cujo seu conceito se encontra no próprio texto Fundamental de forma abrangente, devendo cada Município, no caso concreto ajustá-lo para si. Caso contrário, teríamos um certo padrão Municipal em nosso Estado que possui proporção continental, ficando o ordenamento atrelado a uma limitação de condutas, o que vem a colidir com a essência do Federalismo.
Sem sombra de dúvida, podemos constatar hoje que cabe também a Lei Orgânica do Município o importante papel de direcionar a administração municipal as matérias de sua competência no seu caso concreto. Todavia, vemos atualmente que a falta de criação e imaginação na edição das Leis Orgânicas Municipais, sem se atentar ao interesse local de dado Município, traduzem-se em meras cópias de modelos previamente elaborados, pois cediço que não será a mesma Lei Orgânica que regula um Município do Estado de São Paulo que atenderá as particularidades de um Município no Estado do Ceará.
A problemática, contudo, se assenta em um certo desconhecimento pelos administradores e administrados quanto à autonomia municipal e seu interesse local. Isto se revela pela má interpretação do texto Constitucional principalmente sobre matérias de competências concorrentes, onde os entes da Federação, não raras vezes, se atropelam, se atrapalham ou se omitem na prestação dos serviços públicos, aguardando que outro ente da Federação assuma tais encargos.
Destarte, devem os Municípios atuar quando se tratar de interesse próprio de maneira condizente com o ordenamento jurídico pátrio e executar tarefas visando exclusivamente o bem estar de seus munícipes, sendo este, o bem da vida a ser pretendido pelo ente municipal.
Podendo, entretanto, para a consecução de seus fins realizar parcerias com entidades não-governamentais e privadas, bem como atender a iniciativa popular.
Não resta dúvida que é dever dos Municípios dar à sua população o melhor em matérias de sua competência exclusiva, dentre estas uma melhor educação, saúde, um transporte coletivo adequado, estabilidade financeira e um uso controlado do solo urbano, evitando-se assim, parcelamentos irregulares que só trazem prejuízos á população em geral e ao próprio meio ambiente, bem como higiene pública através da eliminação da poluição visual e fiscalização sanitária em residências, estabelecimentos comerciais, vias e logradouros, alimentos, animais, determinar que se cumpra sua função social em propriedades urbanas e em matéria de trânsito para a segurança e bem-estar da população.
Cediço e reconhecido que a autonomia municipal não é princípio Constitucional pleno, que confere ao administrador poder de realizar o que e quando bem entender, merecendo aplausos as brilhantes palavras de Caio Tácito quando assim prelecionou:
“A regra de competência não é um cheque em branco concedido ao administrador. A administração serve, necessariamente, a interesses públicos caracterizados. Não é licito a autoridade servir-se de suas atribuições para satisfazer interesses pessoais, sectários ou político-partidários, ou mesmo a outro interesse público estranho à sua competência”.
Nesse particular, em seu tempo, Etienne de La Boétie, em sua obra Discurso sobre a Servidão Voluntária, já previa que o pior dos tiranos era, senão, aquele que eleito pelo povo, que após chegar ao poder faz de tudo para lá se manter.
Todavia, deixando a tirania e lado, temos então, que devem os Municípios ater-se às normas federais e estaduais quando o assunto é competência suplementar conferida pela Carta Magna no interesse de sua localidade, seguindo os contornos dado pelas legislações gerais.
Pois, se assim não o sendo, estariam os Municípios voltados tão somente aos privados interesses político-partidários e de seus governantes e não de sua população, atrofiando, todavia, o crescimento da localidade.
Ao lume do Ordenamento Jurídico pátrio, autonomia municipal é o ponto fulcral das competências conferidas aos Municípios a serem seguidas pelo interprete, com fim de propiciar melhor qualidade de vida a seus munícipes, tendo em vista a proximidade e fácil acesso que a população tem aos órgãos públicos, democratizando, desta feita à gestão, o que poderá futuramente reconstruir o Estado a partir “de baixo” com a participação popular e não somente por seus representantes no Congresso Nacional, sendo este, o precípuo fundamento do pensamento republicano.
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Há seu tempo, Niccolò Machiavelli em sua obra, O Príncipe, destacou pela primeira vez o termo Estado classificando suas formas de governo, como sendo a república o governo de todos (MACHIAVELLI, Niccoló. O príncipe. [tradução de Brasil Bandecchi] 3. ed. São Paulo: ícone, 2006); Não obstante, Montesquieu em Do Espíritodas Leis, retrata o princípio da separação dos Poderes, dividindo competências a entes estatais para que não se concentre todo o poder nas mãos de uma só pessoa (MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis, texto integral traduzido do original De l’Espirit des Lois etc. [1. edição, 1748]. São Paulo: Martin Claret, 2006).
C.f. obra do autor intitulada, Do espírito das leis, publicada em 1748 (MONTESQUIEU. Do espírito das leis, texto integral traduzido do original De l’Espirit des Lois etc. São Paulo: Martin Claret, 2006).
“Artigo 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil” (BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: Promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. Art. 168. As Camaras serão electivas, e compostas do numero de Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior numero de votos, será Presidente. Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar” (BRAZIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brazil: De 25 de março de 1824.Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art. 13 - Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente:” (BRASIL, Constituição da República Federativa do. Promulgada aos 16 de julho de 1934. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art. 26 - Os Municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente:” (BRASIL. Constituição (1937). Constituição da República Federativa do Brasil: De 10 de novembro de 1937. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art. 46 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sufrágio indireto. Art 50 - O Conselho Federal compõe-se de representantes dos Estados e dez membros nomeados pelo Presidente da República. A duração do mandato é de seis anos” (BRASIL. Constituição (1937). Constituição da República Federativa do Brasil: De 10 de novembro de 1937. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada: I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores; II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente, a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação das suas rendas; b) à organização dos serviços públicos locais” (BRASIL. Constituição (1946). Constituição da República Federativa do Brasil: De 18 de setembro de 1946.Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Art. 16 - A autonomia municipal será assegurada: I - pela eleição direta de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores realizada simultaneamente em todo o País, dois anos antes das eleições gerais para Governador, Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa; II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:” (BRASIL. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil: De 24 de janeiro de 1967).
FERREIRA, Edílio. Processo Legislativo. Revista de Direito Administrativo Aplicado. Curitiba, n.º 8, p. 59, março de 1996.
Dispõe o artigo 3º da Carta Republicana de 1891 – “Fica pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de 14.400 quilômetros quadrados, que será oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se a futura Capital federal. Parágrafo único - Efetuada a mudança da Capital, o atual Distrito Federal passará a constituir um Estado” (BRAZIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brasil: De 25 de março de 1824. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
“Artigo 146. A classificação de Municípios como estância de qualquer natureza, para concessão de auxílio, subvenções ou benefícios, dependerá da observância de condições e requisitos mínimos estabelecidos em lei complementar, de manifestação dos órgãos técnicos competentes e do voto favorável da maioria dos membros da Assembléia Legislativa. § 1º O Estado manterá, na forma que a lei estabelecer um Fundo de Melhoria das Estâncias, com o objetivo de desenvolver programas de urbanização, melhoria e preservação ambiental das estâncias de qualquer natureza” (SÃO PAULO. Constituição. Constituição do Estado de São Paulo: De 5 de outubro de 1989).
Todavia, não podemos esquecer que muitos Municípios da Federação brasileira, em razão de sua ínfima arrecadação, sobrevivem única e exclusivamente dos proventos advindos do Fundo de Participação dos Municípios. Nesse particular, têm o País apenas 97 Municípios com arrecadação eficiente. “A má gestão dos governos na área tributária tem feito a contribuinte pagar cada vez mais impostos no Brasil. Segundo estudo da FVG, os Municípios poderiam fazer uma infinidade de coisas para melhorar sua eficiência de arrecadação, sem precisar esfolar os contribuintes [...]” (PEREIRA, Renée. País tem apenas 97 municípios com arrecadação eficiente. O Estado de São Paulo. São Paulo, 02 de abril de 2007).
Dando boa orientação na resolução do conteúdo do interesse local, Paulo Régis Rosa da Silva preleciona: “A) Matérias de interesse local, isto é, que não extrapolem os limites físicos do Município, devem ser administrados pelo Executivo Municipal; B) Quando a matéria extrapola os limites físicos do Município, ou seja, os seus efeitos não ficam confinado na área física do Município ou envolvam mais de um Município, desloca-se a competência do Executivo Municipal para o Executivo Estadual; C) Tratando-se de bens públicos estaduais e de questões ambientais supramunicipais, a competência será do Executivo Estadual; D) Nas hipóteses em que as matérias envolvam problemas internacionais de poluição transfronteiriça ou duas ou mais unidades federadas brasileiras, a competência será do Executivo Federal;” (SILVA, Paulo Régis Rosa. Repartição Constitucional de Competências em Matéria Ambiental. Revista do Ministério Público. Porto Alegre. n.º 27, p. 198, 1992).
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1998. p. 36-45.
“Há três espécies de tiranos. Refiro-me aos maus príncipes. Chegam uns ao poder por eleição do povo, outros por força das armas, outros sucedendo aos da sua raça. Os que chegam ao poder pelo direito da guerra portam-se como quem pisa terra conquistada. Os que nascem reis, as mais das vezes, não são melhores; nascidos e criados no sangue da tirania tratam os povos em quem mandam como se fossem seus servos hereditários; e, consoante a compleição a que são mais atreitos, avaros ou pródigos, assim fazem do reino o que fazem com outra herança qualquer. Aquele a quem o povo deu o Estado deveria ser mais suportável; e sê-lo-ia a meu ver, se, desde o momento em que se vê colocado em altos postos e tomando o gosto à chamada grandeza, não decidisse ocupá-los para todo o sempre. O que geralmente acontece é tudo fazerem para transmitirem aos filhos o poder que o povo lhes concedeu. E, tão depressa tomam essa decisão, por estranho que pareça, ultrapassam em vício e até em crueldade os outros tiranos; para conservarem a nova tirania, não acham melhor meio do que aumentar a servidão e afastar tanto dos súditos a idéia de liberdade que eles, tendo embora a memória fresca, começam a esquecer-se dela” (LA BOÉTIE, Etienne de. Discurso Sobre a Servidão Voluntária. Disponível em: http://www.culturabrasil.org.download. Acesso aos 02 de agosto de 2007).
Neste sentido, o Ministro Carlos Velloso, do STF, quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 927-3 RS. “A moldura do quadro a ser pintado pelos Estados e Municípios no âmbito de suas competências” (BRASIL. AdIn n.º 927-3 RS. Publicada no Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 11 de novembro de 1994).
